Embora a lei que regulamenta as ações de responsabilidade por ato de improbidade administrativa (Lei nº 8.429) tenha sido editada em 1992 e contenha previsão expressa a respeito do objeto e procedimento que lhe são próprios, ainda é comum a equivocada aplicação das regras específicas da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347, de 1985) a demandas ajuizadas com esse fundamento.

A ação civil pública e a ação que visa à responsabilidade do administrador público pela prática de atos de improbidade administrativa são absolutamente diversas. Cada uma delas prevê procedimentos e penalidades específicas que não podem, por sua natureza, sequer ser cumulados, quanto menos confundidos.

Em linhas gerais, a ação civil pública tem por objeto a condenação dos responsáveis por danos causados ao patrimônio público, em obrigação de fazer ou não fazer, ou, ainda, na condenação em dinheiro que deverá, necessariamente, ser revertida a um fundo gerido por um conselho federal ou conselhos estaduais. Esse objeto preciso e específico da ação civil pública é expressamente delimitado pela Lei nº 7.347, de 1985, que a regulamenta.

A ação que visa à responsabilização de agentes públicos por ato de improbidade administrativa prevê, por sua vez, a aplicação de sanções aplicáveis aos agentes públicos e dos beneficiários dos atos, nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional. A Lei nº 8.429, de 1992, que a regulamenta dispõe sobre os atos considerados improbos no exercício da administração pública passíveis de aplicação de penalidades específicas, absolutamente diversas daquelas previstas na da ação civil pública.

Essa diferenciação é extremamente relevante, notadamente em vista da gravidade das sanções que podem ser aplicadas quando configurada a prática de improbidade administrativa.

É nesse contexto que fica claro o equívoco da aplicação das regras da Lei da Ação Civil Pública no que se refere às sanções impostas em demandas que visam à responsabilização por ato de improbidade administrativa, quando pendente de apreciação recurso contra elas interposto.

A questão é simples, mas não raras vezes, equivocadamente interpretada. A Lei da Ação Civil Pública prevê que, em regra, o recurso de apelação interposto contra decisão que determinou a condenação dos réus não será dotado de efeito suspensivo. Isso significa que, ainda que a decisão possa ser revertida por meio de recurso interposto perante o Tribunal de Justiça, seus efeitos podem ser imediatamente aplicados, ainda que de forma provisória.

Esse dispositivo da Lei da Ação Civil pública traz uma das poucas exceções à regra processual que rege os efeitos dos recursos contra decisões de primeira instância (recurso de apelação). O Código de Processo Civil prevê que aos recursos de apelação é, em regra, atribuído efeito suspensivo. Vale dizer, enquanto não houver pronunciamento do Tribunal de Justiça a respeito da sua manutenção ou reversão, a decisão de primeira instância não poderá surtir efeitos.

A Lei da Ação de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa, por sua vez, é omissa no que se refere aos efeitos atribuídos ao recurso de apelação. Ou seja, não cria qualquer exceção à regra geral prevista no Código de Processo Civil, segundo a qual as decisões de primeira instância ficam suspensas, enquanto apreciado o recurso de apelação interposto perante o Tribunal de Justiça.

Todavia, encontram-se no Judiciário decisões segundo as quais, na ausência de regra específica a respeito do efeito suspensivo do recurso de apelação na Lei da Ação de Responsabilidade por ato de improbidade administrativa, deve ser aplicada a regra da Lei da Ação Civil Pública e não a regra geral prevista na legislação processual.

O entendimento não se fundamenta em qualquer regra válida de hermenêutica e suas consequências são graves, na medida em que podem, por exemplo, engessar o funcionamento de empresas consideradas beneficiárias do ato ímprobo, mesmo com a possibilidade de uma posterior modificação da decisão. É um caso típico de dano de difícil ou impossível reparação.

Não há dúvidas de que ambos os tipos de ação consistem em dois importantes instrumentos processuais para a proteção do patrimônio público. Mas a relevância de seus objetivos não pode se sobrepor às sólidas regras que sustentam o Estado de Direito.

Paola Martinelli Szanto é advogada especializada em direito administrativo do escritório Duarte Garcia, Caselli Guimarães e Terra Advogados

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